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L’individuazione dei diritti della persona
I diritti della persona costituzionalmente protetti, il cui godimento è assicurato dallo svolgimento di alcuni servizi pubblici (anche se svolti in regime di concessione o di convenzione anche da privati), in ragione di ciò definiti essenziali, sono dalla legge individuati nel diritto alla vita, alla salute, alla libertà e alla sicurezza, alla libertà di circolazione, all’assistenza e previdenza sociale, all’istruzione e alla libertà di comunicazione (art. 1, primo comma della legge).I servizi pubblici essenziali
I servizi pubblici definiti essenziali in quanto deputati ad assicurare il godimento di quei diritti della persona e perciò interessati alla disciplina legale diretta a contemperare con tale godimento l’esercizio del diritto di sciopero, raggruppati in rapporto al diritto alla persona cui sono funzionali, sono oggetto nella legge (art. 1, secondo comma) di una elencazione, meramente esemplificativa, concernente:- con riguardo alla tutela della vita, della salute, della libertà e della sicurezza della persona, dell’ambiente e del patrimonio storico-artistico: i servizi della sanità, dell’igiene pubblica e della protezione civile; la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti urbani e di quelli speciali, tossici e nocivi; le dogane, limitatamente al controllo su animali e su merci deperibili; l’approvvigionamento di energie, prodotti energetici, risorse naturali e beni di prima necessità nonché la gestione e la manutenzione dei relativi impianti, limitatamente a quanto attiene alla sicurezza degli stessi; l’amministrazione della giustizia, con particolare riferimento ai provvedimenti restrittivi della libertà personale ed a quelli cautelari ed urgenti nonché ai processi penali con imputati in stato di detenzione; i servizi di protezione ambientale e di vigilanza sui beni culturali;
- per ciò che riguarda la tutela della libertà di circolazione: i trasporti pubblici urbani ed extra urbani autoferrotranviari, ferroviari, aerei, aeroportuali e quelli marittimi limitatamente al collegamento con le isole;
- con riguardo all’assistenza e la previdenza sociale nonché gli emolumenti retributivi o comunque quanto economicamente necessario al soddisfacimento delle necessità della vita attinenti a diritti della persona costituzionalmente garantiti: i servizi di erogazione dei relativi importi, anche effettuati a mezzo del servizio bancario;
- per l’istruzione: l’istruzione pubblica, con particolare riferimento all’esigenza di assicurare la continuità dei servizi degli asili nido, delle scuole materne e delle scuole elementari nonché lo svolgimento degli scrutini finali e degli esami, e l’istruzione universitaria, con particolare riferimento agli esami conclusivi dei cicli di istruzione;
- per la libertà di comunicazione: le poste, le telecomunicazioni e l’informazione radiotelevisiva.
La disciplina legale di contemperamento - Gli obblighi
Su impulso proveniente dalla Corte Costituzionale (in particolare, la sentenza 27 maggio 1996 n. 171), la legge 11 aprile 2000 n. 83, di modifica e integrazione della http://www.servizi.cgil.milano.it/ARCHIVIO/2008/1/19900612_Legge_146.pdf|legge n. 146 del 1990], ha esteso l’ambito soggettivo di applicazione della disciplina che andava modificando e integrando anche all’”astensione collettiva delle prestazioni da parte di lavoratori autonomi, professionisti e piccoli imprenditori, che incida sulla funzionalità dei servizi pubblici essenziali” (art. 2-bis del testo novellato).Tale disciplina riguarda, in particolare:
A) l’obbligo di predisporre, nei contratti collettivi riferiti ai settori disciplinati dalla legge (e per i lavoratori autonomi, professionisti, etc., nei codici di autoregolamentazione adottati dalle associazioni o dagli organismi di rappresentanza delle categorie interessate), procedure di raffreddamento e di conciliazione delle controversie, da espletare obbligatoriamente prima della proclamazione dello sciopero. In ogni caso, la legge detta una procedura di conciliazione in sede amministrativa da rispettare quando non sia applicabile quella contrattuale (impegnativa, come è noto, solo per i lavoratori iscritti al sindacato stipulante, che promuove lo sciopero).
B) L’obbligo, per chi promuove lo sciopero, di un preavviso minimo non inferiore a dieci giorni (salva la possibilità per i contratti collettivi - e per i codici di autoregolamentazione dell’astensione collettiva per i lavoratori autonomi, etc. - di stabilirne uno maggiore), con la comunicazione per iscritto agli enti che erogano il servizio nonché all’apposito ufficio costituito presso l’autorità competente per la precettazione, che ne cura l’immediata trasmissione alla Commissione di garanzia, della durata e delle modalità di attuazione nonché delle motivazioni della astensione collettiva. L’obbligo di preavviso è stabilito al fine di consentire all’ente erogatore del servizio di predisporre le misure necessarie ad assicurare le prestazioni indispensabili nonché allo scopo di favorire lo svolgimento di eventuali tentativi di composizione del conflitto e di consentire all’utenza di usufruire di servizi alternativi (art. 2, comma 5° della legge); a quest’ultimo proposito è altresì previsto l’obbligo per gli enti erogatori del servizio di comunicare agli utenti, almeno cinque giorni prima dell’effettuazione dello sciopero, i modi ed i tempi di erogazione dei servizi indispensabili e le misure per la pronta riattivazione del servizio (art. 2, comma 6°). Per evitare il c.d. mero “effetto annuncio” dello sciopero, legato al relativo preavviso e a prescindere poi dall’effettiva attuazione dell’astensione (per cui il mero preavviso di uno sciopero, ad es. dei servizi di trasporto ferroviario, induce gli utenti a non viaggiare o a viaggiare con mezzi diversi in quella giornata, anche se poi lo sciopero viene revocato in prossimità della relativa data), la legge stabilisce (art. 2, comma 6°) che, dopo la comunicazione all’utenza di cui si è detto, non è più consentita la revoca dell’astensione collettiva, salvo che sia intervenuto un accordo risolutivo del conflitto ovvero vi sia stata richiesta da parte della Commissione di garanzia o dell’autorità competente per la precettazione. Infine l’obbligo di preavviso è escluso nei casi limite di sciopero in difesa dell’ordine costituzionale e di protesta per gravi eventi lesivi dell’incolumità e della sicurezza dei lavoratori (art. 2, comma 7°).
C) L’individuazione, nei contratti collettivi (e nei codici di autoregolamentazione della astensione dei lavoratori autonomi, professionisti e piccoli imprenditori), delle prestazioni indispensabili che devono essere comunque assicurate durante lo sciopero nei servizi pubblici essenziali, unitamente alle modalità e alle procedure di erogazione delle stesse e ad altre misure dirette a salvaguardare i diritti costituzionalmente tutelati degli utenti. Queste ultime possono disporre l’astensione dallo sciopero di quote strettamente necessarie di lavoratori tenuti a tali prestazioni indispensabili, indicando in tal caso le modalità per l’individuazione di questi ultimi ovvero disporre forme di erogazione periodica. Gli accordi e i codici di autoregolamentazione devono altresì indicare intervalli minimi da osservare tra l’effettuazione di uno sciopero e la proclamazione del successivo, quando ciò sia necessario ad evitare che, per effetto di scioperi proclamati in successione da soggetti sindacali diversi e che incidono sullo stesso servizio finale o sullo stesso bacino di utenza, sia oggettivamente compromessa la continuità dei servizi pubblici Nel caso in cui le prestazioni indispensabili e le altre misure di salvaguardia dei diritti costituzionalmente protetti degli utenti non siano previste dai contratti collettivi e dai codici di autoregolamentazione o, se previste, siano valutate inidonee, la Commissione di garanzia (istituita soprattutto al fine di valutare l’idoneità delle misure volte ad assicurare il contemperamento dell’esercizio del diritto di sciopero con il godimento dei diritti della persona costituzionalmente garantiti – art. 12 della legge) interviene, formulando una propria proposta di regolamentazione e, in caso di mancata accettazione della stessa, detta una disciplina provvisoria della materia, che si impone alle parti contrapposte (o alle associazioni o agli organismi di rappresentanza delle categorie di lavoro autonomo, professionisti, etc. interessate) nonché agli enti erogatori del servizio e alla generalità dei lavoratori ad esso addetti (o ai lavoratori autonomi, professionisti e piccoli imprenditori) fino a quando non intervenga una disciplina convenzionale o autonoma ritenuta idonea dalla Commissione.
Questa efficacia generale della disciplina disposta dalla Commissione, in provvisoria sostituzione di un accordo o di un codice di autodisciplina, in ipotesi ritenuto inidoneo, sostiene l’assunto di gran lunga prevalente in dottrina e nella giurisprudenza, relativamente altresì al carattere vincolante dell’accordo collettivo ritenuto idoneo anche per i lavoratori non iscritti al sindacato stipulante nonché per i sindacati o altri organismi estranei alla stipulazione che promuovono o aderiscono ad una astensione collettiva.
Una tale interpretazione della norma di legge trova del resto una significativa conferma, sul piano letterale, nell’art. 2, comma 3° della legge, che impone a qualsivoglia soggetto collettivo che proclama lo sciopero o vi aderisce, alle amministrazioni o imprese erogatrici del servizio essenziale e ai lavoratori ad esso addetti, senza distinguere tra iscritti o meno al sindacato stipulante, il “rispetto delle modalità e delle procedure di erogazione delle prestazioni indispensabili e delle altre misure di cui al comma 2”; altro riscontro su piano letterale è poi rinvenibile nell’art. 4 della legge che, prevedendo sanzioni a carico dei medesimi soggetti, ove non rispettino quanto previsto dagli accordi, non fa alcuna distinzione tra lavoratori iscritti o non alle organizzazioni stipulanti né fra queste ultime e le altre.
Le sanzioni
Nei confronti dei lavoratori che partecipino ad uno sciopero illegittimo, la legge prevede la possibile irrogazione di sanzioni disciplinari proporzionate alla gravità dell’infrazione, escluso comunque il licenziamento e le misure che comportino mutamenti definitivi del rapporto.L’importo delle eventuali sanzioni di carattere pecuniario è versato dal datore di lavoro all’INPS, gestione dell’assicurazione obbligatoria per la disoccupazione involontaria.
Nei confronti delle organizzazioni dei lavoratori che proclamino o aderiscano ad uno sciopero in violazione degli obblighi di cui all’art. 2 della legge, sono previste le sanzioni della sospensione dai permessi sindacali retribuiti, della mancata percezione dei contributi sindacali trattenuti sulla retribuzione (per la durata dell’astensione e comunque per un ammontare complessivo non inferiore ad € 2.582,28 e non superiore ad € 25.822,84), da versare in tal caso all’INPS, nella gestione prima indicata, nonché la sanzione della esclusione dalle trattative per un periodo di due mesi dalla cessazione del comportamento.
Nel caso in cui non siano applicabili tali sanzioni (ad es. perché il sindacato non partecipa a trattative o non fruisce di permessi sindacali, etc.), la legge prevede una sanzione amministrativa pecuniaria, oscillante tra un minimo di € 2.582,28 ad un massimo di € 25.822,84, a carico di coloro che rispondono legalmente per l’organizzazione sindacale responsabile
Infine, nei confronti dei dirigenti delle amministrazioni e dei legali rappresentanti delle imprese ed enti che erogano i servizi pubblici essenziali, che non osservino gli obblighi derivanti dagli accordi o dalla regolamentazione provvisoria dettata dalla Commissione di garanzia o gli obblighi di informazione alla clientela stabiliti dalla legge, è prevista una sanzione amministrativa pecuniaria da € 2.582,28 ad € 25.822,84, applicata con ordinanza ingiunzione della direzione territoriale del lavoro.
Alla medesima sanzione sono soggette le associazioni e gli organismi rappresentativi dei lavoratori autonomi, professionisti o piccoli imprenditori in solido con i singoli lavoratori autonomi, professionisti e piccoli imprenditori che, aderendo alla protesta, si siano astenuti dalle prestazioni in violazione dei codici di autoregolamentazione o della regolazione provvisoria della Commissione di garanzia. Diversamente da quanto previsto per lo sciopero dei dipendenti, per il quale sono stabilite, in caso di violazione delle regole, sanzioni distinte per sindacati e lavoratori in relazione a condotte autonome, in caso di astensione dei lavoratori autonomi, professionisti o piccoli imprenditori, la legge prescrive, in maniera irragionevole, una unica sanzione, posta in via solidale a carico sia degli astenuti che delle relative associazioni rappresentative.
Le sanzioni descritte sono deliberate dalla Commissione di garanzia a seguito del procedimento disciplinato dall’art. 13, lett. i) della legge e in cui è assicurato il contraddittorio delle parti (come prescritto da Corte Cost. 20 febbraio 1995 n. 57). La Commissione stabilisce altresì il termine entro cui la sua decisione deve essere eseguita e prescrive al datore di lavoro di applicare le sanzioni disciplinari deliberate a carico dei suoi dipendenti.
Il procedimento per la valutazione delle parti in conflitto può essere promosso, oltre che d’ufficio o su istanza di una delle parti interessate, anche dalle organizzazioni dei consumatori e degli utenti riconosciute ai fini di cui alla legge 30 luglio 1998 n. 281, alle quali l’art. 7-bis della legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali (introdotto con la novella del 2000) attribuisce altresì la legittimazione ad agire in giudizio nei confronti sia delle organizzazioni sindacali (in caso di revoca dello sciopero dopo la relativa comunicazione all’utenza o quando questo venga effettuato nonostante la delibera di invito della Commissione di garanzia a differirlo e da ciò consegua un pregiudizio per il “diritto degli utenti ad usufruire con certezza dei servizi pubblici”) che delle amministrazioni e delle imprese che erogano il servizio (quando non vengano fornite adeguate informazioni), per ottenere ordini di inibizione o di eliminazione o correzione degli effetti del comportamento dannoso o anche solo la pubblicazione della sentenza che accerta la violazione, a spese del responsabile.
La precettazione
Oggetto di specifica disciplina nella legge n. 146 del 1990, come modificata dalla successiva legge n. 83 del 2000, la precettazione è prevista nel caso in cui “sussista il fondato pericolo di un pregiudizio grave ed imminente ai diritti della persona costituzionalmente tutelati di cui all’art. 1, comma 1°, che potrebbe essere cagionato dall’interruzione o dalla alterazione del funzionamento dei servizi pubblici di cui all’art. 1, conseguente all’esercizio dello sciopero o dell’astensione collettiva” (art. 8 della legge)Si tratta di una ordinanza adottata da un organo del potere esecutivo (il Presidente del Consiglio o un Ministro da lui delegato, se il conflitto presenta rilevanza nazionale; il Prefetto negli altri casi), su richiesta della Commissione di garanzia o, in caso di necessità e urgenza, d’ufficio, preceduta da un invito alle parti a desistere dai comportamenti che determinano la situazione di pericolo e da un tentativo di conciliazione. Nel caso che il tentativo non riesca, l’ordinanza contiene “le misure necessarie a prevenire il pregiudizio ai diritti della persona costituzionalmente tutelati di cui all’art. 1, comma 1”.
I possibili contenuti dell’ordinanza sono esemplificati nel secondo comma dell’art. 8 (differimento dell’astensione, riduzione della sua durata, imposizione di livelli minimi di funzionato del servizio, compatibili col godimento dei diritti della persona); alla luce dello scopo precipuo della legge, essi non potrebbero sicuramente essere rappresentati da un divieto puro e semplice di scioperare.
La legge prevede inoltre adeguate modalità di comunicazione dell’ordinanza, che può essere giudizialmente contestata dai destinatari, con impugnazione avanti al TAR, entro un termine brevissimo, la quale peraltro non sospende l’immediata esecutività della precettazione.
L’inadempimento a quanto prescritto nell’ordinanza espone gli autori a sanzioni amministrative pecuniarie, irrogate dall’autorità precettante.
